市政基础设施项目（污水垃圾收集处理及供排水、供热、供气、地下管廊等）的策划、包装与融资

  分享一下我们最近在国企、城投基建项目的策划、融资包装和具体项目投资方面的一些业务操作经验。

  就市政基础设施项目的投融资业务而言，在项目的谋划与包装方面，我们一般要先明确的是项目的收益来源。虽然市政基础设施和生态环保项目都有一定的收入来源，但是想要实现项目的资金自平衡的话，一般都还需要对项目的另外的收入来源进行充分挖掘，比如污水及垃圾处理项目的资源化利用收入等。考虑到单纯的市政基础设施或生态环保项目存在收益的有限性问题，因此我们在项目的融资策划和包装方面大多数都会将该类项目与城中村改造、老旧小区改造、产业园区项目（有机固废协同处理环境园、静脉产业园）、成片开发、道路新建或改建、河道治理、地下空间开发、智慧城市建设、清洁能源建设、无废城市建设等项目进行结合，以综合谋划，或者是考虑往EOD等方向谋划或包装等。

  今年发布的《推进建筑和市政基础设施设备更新工作实施方案》（建城规〔2024〕 2号）中明确，“以住宅电梯、供水、供热、供气、污水处理、环卫、城市生命线工程、建筑节能改造等为重点，分类推进建筑和市政基础设施设备更新 ”；《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（国发〔2024〕7号）中亦明确，“加快建筑和市政基础设施领域设备更新。围绕建设新型城镇化，结合推进城市更新、老旧小区改造，以住宅电梯、供水、供热、供气、污水处理、环卫、城市生命线工程、安防等为重点，分类推进更新改造......”。前述政策的发布，彰显了国家对生态环保类的城镇污水、垃圾收集处理；供排水、供热、供气、地下管线管网等市政基础设施类项目更新改造的支持。

  就城镇污水、垃圾收集处理生态环保项目和供排水、供热、供气、地下管线管网等市政基础设施类实施而言，由于该类项目作为有一定收入的公益性项目，除了能通过政府购买服务或政府采购方式实施外（但需考虑财政支付的压力），也可以按照公私合作特许经营115号文的规定，通过特许经营方式引入社会资本进行合作（注意污水处理及污水管网项目，城镇供水、供气、供热项目民营企业股权比例原则上不低于35%；垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目应由民营企业独资或控股项目）。

  在项目融资及资金解决方面，目前专项债支持用于资本金的领域也扩大至包括城镇污水垃圾处理、供排水、供气、供热（含长距离供热管道）等项目类型。此外，该类项目也可以向融资租赁公司申请融资，比如在项目建设前期，以直租方式解决设备（设施）采购资金；在项目建设中后期，以回租方式解决工程尾款支付问题；已建成运营项目，以回租方式盘活存量资产，改善资产负债结构。另外，由于供排水、供热等市政基础设施项目积累了大量底层用户数据信息，而该信息也是未来操作数据资产入表并进行融资的基础材料。

  在地方政府专项债中，城镇污水垃圾收集处理项目主要支持县城及建制镇污水收集及新建处理设施或提标改造（重点支持城市新区、城中村、老旧城区、城乡结合部等空白区域），污水资源化利用，污泥处置；垃圾焚烧发电一体化、生活垃圾分类、垃圾回收分拣中心、垃圾资源化利用（包括建筑垃圾资源化利用设施）等。

  污水处理行业作为环保产业的重要组成部分，主要包括生活污水处理和工业废水处理两个子行业，并涵盖了污水收集、运输、处理、再生利用以及污泥处理处置等多个环节。目前污水处理也在往厂网一体化、供排一体化、“泥水并重”方向发展。此外，在通过“互联网+”促进污水处理运营管理智能化、数字化发展的大背景下，建设智慧水务管控系统，打造源、网、站、厂、河（湖）物联网数据平台。通过智慧水利运维管理等数字化手段，实现“源（污染、排水户）、网（管网）、站（泵站）、厂（污水处理厂）、河（内外河、湖泊）”一体化智慧管理也是不少地方政府关注的重点方向。住建部门负责城市生活污水处理厂日常监管，生态环境部门负责农村生活污水处理厂日常监管。

  结合上述背景，可以将城镇污水收集处理（即水环境治理项目）谋划思路与方向包括：

  1. 与黑臭水体治理、污染源治理、城市内涝治理、水系周边环境治理、污水提质增效、海绵城市建设、智慧水务建设相结合，或者与城中村改造、城镇老旧小区改造、棚户区改造等项目，产业园区基础设施类项目（如打造静脉产业园项目）、其他城市更新项目/片区开发、EOD项目等进行综合谋划。此外，《城镇排水与污水处理条例》明确，雨水、污水分流改造可以结合旧城区改建和道路建设同时进行。

  2. 污水处理相关业务还能够最终靠政府购买运营服务、委托运营，以及特许经营等方式与社会主体合作。

  （1）《城镇排水与污水处理条例》第六条“国家鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施”。《污水处理费征收管理办法》明确“各地区应当按照《政府采购法》及有关规定，通过公开招标、竞争性谈判等竞争性方式选择符合要求的城镇排水与污水处理服务单位，并采取特许经营、委托运营等多种服务方式”。

  （2）若根据115号文具体可根据项目情况采用TOT、BOT等模式与社会主体进行特许经营合作。同时，需注意污水处理、污水管网项目非公有制企业股权占比原则上不低于35%。此外，在收费模式方面，需要聚焦使用者付费，不得增加政府隐债，不得进行建设补贴，政府仅可“按规定补贴运营”，其中，“按规定补贴运营”即采用行业或区域规定的统一运营补贴标准。更多内容欢迎参考《哪些项目可以通过“特许经营”模式融资》。

  具体而言，新建项目可采用BOT模式，由社会主体进行污水处理厂的投融资、建设、运营及维护、移交，并提供污水处理服务及收取污水处理服务费。新建部分包括污水处理厂工程内的构筑物、建筑物、进厂道路及地面景观绿化，管线、工艺安装、设备购置、仪表、电气、自动化控制等工程等等。对存量污水处理厂可通过TOT方式，先进行资产评估，再以原价转给运营公司，存量管网、泵站综合考核日常养护、大修、重置等工作按单价包干计费，定期考核，盘活存量资源，对优质资源要素进行整合，合约期满后无偿移交政府。如《济南市城镇污水处理特许经营管理实施细则》第三十四条明确：特许经营项目应建立按效付费机制，污水处理服务费原则上按照“月度支付、年度核算”的方式进行支付。每个运营年度前 11 个月应按实际处理水量向特许经营者支付污水处理服务费；最后一个月应按照该运营年年基本水量与年实际处理水量核算全年应付污水处理服务费，并结合年度绩效评价结果进行实际付费。试运营期间按照实际出水达标水量进行付费。

  再如，已经按照115号文招标成功的“昆明市第十五水质净化厂特许经营项目”，项目特许经营期为43年，其中建设期3年，运营期40年。项目采取建设—运营—移交的模式运作，且接受联合体投标。收益回报方面，采用“使用者付费+运营补贴”。其中，使用者付费包括1.22元/吨的居民用水污水处理费及再生水销售收入，运营补贴采取成本加成的方式结算，年度运营补贴=经监审的乙方年度运营成本×（1+合理利润率）×绩效考核系数，其中合理利润率的限值为8%。

  专项债可用作项目资本金的领域包括城镇污水垃圾处理。对于申请专项债的项目而言，需明确其收入来源，通常包括管网租赁收入、污水处理费收入、中水（再生水）销售收入、补贴收入以及资源化利用产生的收入。

  诸如华融、兴业、工银等金融租赁公司在城市供水、污水处理、固废处理、废气治理、风能发电、太阳能发电等水务、环保和新能源领域，有新建项目需要采购设备；或有未抵押的生产设备、管道、构筑物等可以作为融资租赁标的物，通过融资租赁的方式提供融资。

  融资租赁公司在项目建设前期，以直租方式解决设备（设施）采购资金；在项目建设中后期，以回租方式解决工程尾款支付问题；已建成运营项目，以回租方式盘活存量资产，改善资产负债结构，并进行合理税务规划。

  （1）直租方式：企业（承租人）、设备制造厂商与租赁（出租人）公司签署三方买卖协议，承租人选定设备（设施），由出租人出钱购买设备（设施）并归承租人使用。租赁期间，承租人向出租人支付租金；租赁期满，设备（设施）归承租人所有。

  （2）回租方式：企业（承租人）以其未抵押的生产设备、管道、构筑物等资产，向租赁公司（出租人）提出申请，把资产以合理的价格出售给出租人，再签订租赁协议从出租人手中租回设备（设施）使用。租赁期间，承租人向出租人支付租金；租赁期满，设备归承租人所有。

  城镇垃圾收集处理项目与污水收集处理项目均属于地方政府专项债支持的生态环保领域项目。就城镇垃圾收集处理产业链而言，主要包括垃圾收集及转运、垃圾处理以及资源回收及再利用几个环节。

  1. 与城中村改造、城镇老旧小区改造、棚户区改造等项目结合或者与其他城市更新项目/片区开发、EOD项目等进行综合谋划。结合产业园项目综合谋划，如打造“有机固废协同处理环境园”，协同处理餐饮垃圾、厨余垃圾、粪污和动物固废；“餐厨垃圾处理项目”，协同处理餐厨垃圾、厨余垃圾、地沟油、市政污泥、园林垃圾和粪污；“垃圾资源化利用和无害化处理工程”，协同处理餐饮垃圾和厨余垃圾。深度资源化的新类型，如对餐饮垃圾预处理产生的油脂、动物固废处理产生的油脂等进行深度资源化制备生物柴油。另外，如将生活垃圾处理、餐厨垃圾处理、污泥处理、工业危废处理、农业垃圾处理、医疗废物处理等横向协同一体化，发展循环经济发展固废处理环保产业园；垃圾焚烧发电项目，打造静脉产业园、无废化城市建设等等。

  2. 通过政府购买运营服务、委托运营，以及特许经营等方式与社会主体合作。以垃圾焚烧发电项目特许经营为例，其基本架构如下图所示：

  三、供排水、供热、供气、地下管线管廊等市政基础设施项目的策划、包装与融资

  备注：图片来源于东吴证券研究报告《污水定价&调价机制保障收益，较供水应享风险溢价》一文。

  供排水项目建设或改造项目策划包装，可以结合燃气等老旧地下管线改造、城市更新、老旧小区改造、二次供水设施改造和“一户一表”改造等项目、产业园区项目等，进行供水管道老化更新改造；实施公共供水管网漏损治理项目，降低供水管网漏损率，提升管网系统管理；供水加压调蓄设施更新改造、供排水一体化项目建设；供水设施的智能化改造、建设智能化感知装备等等。收入来源包括供水水费、管网租赁收入、污水处理费（如供排水一体化项目）及资源化利用收入等等。

  供热即利用一个或多个热源通过热力管网等设施向用户供应生产、生活所需热能。供热属于刚性公共服务，具有区域性及季节性等特点，供热是先收费后服务，每年供暖前，就可以收到整个供暖季费用的绝大部分，因此一般供热项目的现金流相对较好。供热行业向智能化、定制化、绿色化、能源清洁化方向发展。

  供热项目涉及到热源建设、管网布局、换热站、设施改造、智慧供热等供热运行系统全链条补短板和提档升级项目；换热站信息化、自动化升级改造、节能改造项目；老旧小区改造中的楼体外保温和楼内供热设施改造；供热智能化智慧化建设；清洁能源供暖项目建设及改造等等。在谋划包装时，除了上文提到的老旧小区改造、城中村改造、城市更新及片区开发项目改造、产业园项目等外，也可以结合清洁能源建设、双碳建设等项目综合谋划。项目质量的主要指标可以从热价剪刀差的大小（购热价格和供热价格的差距）、发电厂距离城区的距离、建筑的节能水平、原来管网和设备的质量、当地政府的优惠政策等方面综合考虑。

  供热项目的收入来源包括供暖收入、配套费收入、蒸汽使用收入、租赁收入等等。

  城市燃气生产和供应行业产业链主要是由上游气源的勘探开采、中游储存和输配送系统，以及下游分销系统组成。

  上游天然气气源主要是来自于气田，油气开采企业是城市燃气企业气源的主要供应商；中游的输配送系统可以分为长输管线或者液化天然气输配送系统；下游的城市分销系统就是城市燃气的核心运营模式。城市燃气运营商在通过市场竞争取得特许经营权之后，首先在城市中投资建设城市输配售系统，然后从长输或中输管道和门站取得天然气气源，再通过输配售系统将燃气输送至终端客户。即以中石油、中石化、中海油这三桶油为代表的国产供应商以及主要进口贸易商通过长输管道、LNG接收站外输管道分销至“区域燃气公司”，再由中输管道运至“城镇燃气公司”，后由城镇燃气管道送至终端用户；此外也可自液厂、接收站使用槽船、槽车运至直供大用户、加气站等消费部门。

  供气项目除了结合老旧小区改造、城中村改造、城市更新等项目以及供排水、供热、地下管廊等项目综合谋划外，由于目前我国的城市燃气生产和供应行业正加快向清洁能源方向发展，因此项目策划与包装可以与能源项目共同谋划，比如建设和运营分布式能源项目等等。

  供气项目收入来源可以包括管网出租收入、天然气管道传输服务收费、用气收费、管网及设备回收收入等等。

  地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。地下综合管廊应配套建设消防、供电、照明、通风、给排水、视频、标识、安全与报警、智能管理等附属设施。对于地下综合管线、管廊项目的收入来源最重要的包含：

  1. 地下综合管廊实行有偿使用，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，具体由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定。入廊费主要根据地下综合管廊本体及附属设施建设成本，以及各入廊管线单独敷设和更新改造成本确定。日常维护费主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本，以及管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定。

  在地下综合管廊运营初期不能通过收费弥补成本的，地方人民政府视情给予必要的财政补贴。

  3. 若联合产业园、城中村改造等项目综合谋划，通过肥瘦搭配方式，项目收入来源还可能包括地面厂房出租、出售收入、停车收入、土地出让收入等

  1. 与雨污分流管网改造、排水防涝设施建设项目、供热供气污水处理等项目一同谋划、包装；地下管网、桥梁隧道、窨井盖等完善配套物联智能感知设备加装和更新。

  2. 与道路交通项目做综合谋划，如城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能需求同步建设地下综合管廊。

  3. 结合城市更新、老旧小区改造、城市燃气管道等老化更新改造、道路改造、河道治理、地下空间开发等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设、老旧设施智能化改造和通信基础设施改造等。